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ESPECIAL Agua: Hitos y Retos 2009
 
 

» La participación en el proceso de implementación de la Directiva Marco del Agua en España. Apuntes para un balance provisional.

Por Francesc La Roca, Profesor de la Universidad de Valencia y miembro de la Fundación Nueva Cultura del Agua


Francesc La Roca¿Cuáles son los problemas más importantes de nuestros ríos, lagos o acuíferos? ¿Qué usos estamos dispuestos a sacrificar para aumentar la garantía de abastecimiento a poblaciones? ¿Cuándo podemos considerar que el coste de recuperación de una masa de agua es desproporcionado?

El proceso que se inicia con la entrada en vigor en diciembre de 2000 de la Directiva Marco del Agua(DMA) (1) ha provocado una profunda revisión de la política hídrica, cuyas consecuencias sociales no se limitan al ámbito estricto de la administración del agua. Uno de los aspectos innovadores que nos interesa destacar es el de la apuesta por un nuevo estilo de gestión, que incorpora, como un elemento central del modelo de toma de decisiones, la participación del público.

En las líneas que siguen, exponemos brevemente las razones que justifican dicha apuesta y describimos el papel de la participación en el proceso de planificación y gestión del agua diseñado por la directiva, para acabar apuntando algunos elementos para un balance provisional de la experiencia en el estado español.

La DMA recoge el fruto de un conjunto de investigaciones, proyectos y experiencias en materia de política ambiental realizados en las últimas décadas del pasado siglo. La aproximación de las ciencias sociales a la ecología, el afianzamiento de la comprensión de la complejidad de los procesos sociales y de su interacción con el entorno físico o la consolidación del esquema DPSIR (2) como instrumento de representación de dichas interacciones, son algunas de las aportaciones sobre las que se construye la arquitectura de la DMA.

La política ambiental europea, en la fase de elaboración de la directiva, ha incorporado en buena medida la visión de Funtowicz y Ravetz (2000) acerca de las nuevas características de una ciencia de la complejidad, que aporte conocimiento útil para la toma de decisiones colectivas en un entorno de incertidumbre, cuando dichas decisiones afectan a cuestiones vitales, sobre las que coexisten valores diversos. La complejidad se puede ilustrar mediante la divergencia entre la lógica del aprovechamiento mercantil del agua, de un lado y la del funcionamiento ecológico, del otro. La primera está sometida a la incertidumbre derivada de la volatilidad de los valores monetarios en un mundo globalizado, mientras resulta imposible predecir el futuro del ecosistema terrestre en un proceso de alteración climática, cuyas consecuencias ignoramos en gran medida. Las decisiones a tomar en relación al agua en este contexto afectan de manera importante a los individuos y los grupos sociales que, sin embargo, tienen visiones distintas de la situación y también prioridades dispares.

Con todos estos condicionantes y ante la premura de la acción frente al deterioro creciente de los ecosistemas hídricos, la toma de decisiones se articula sobre la base de una información transparente y de la mejor calidad posible y un proceso de participación democrática de las partes interesadas y del público en general.

Para que la participación ciudadana juegue de manera eficaz el papel de cubrir -mediante al expresión directa de las prioridades de los agentes sociales- las carencias del conocimiento y las inconsistencias de las aproximaciones parciales, es necesario establecer ciertas premisas procedimentales.

No podemos entrar aquí en detalle en los requerimientos que exige un proceso de participación de calidad. En la medida –limitada- en que esto se puede generalizar, existen guías de orientación accesibles, entre las que cabe mencionar, por su relevancia práctica, la elaborada por el grupo de trabajo específico en el marco de la Estrategia Común de Implementación (CIS, 2003).

A grandes trazos, sí podemos mencionar que entre esos requerimientos, como mínimo, deben contemplarse: la garantía de acceso al proceso, en condiciones equilibradas, a todos los agentes; la disponibilidad de información completa, de calidad, inteligible, transparente y trazable; el compromiso y la respuesta de la administración; etc.

Sin embargo, hay que insistir en que no hay modelos universales. Los procesos de participación se construyen en la práctica y su evolución y eficacia dependen tanto de una buena concepción como de la actitud de los participantes. A la administración le corresponde la tarea de establecer un marco que permita el desarrollo de las potencialidades del proceso, el juego limpio y –sin perjuicio de sus competencias y responsabilidad- la eficacia del resultado.

Apuntes para un balance

El desarrollo de la DMA (3) ha impulsado el primer proceso de participación ciudadana a gran escala en el estado español. Si bien las experiencias limitadas de las agendas 21 locales suponen un precedente interesante y valioso, el alcance territorial de la participación en todas las demarcaciones hidrográficas y en algunas comunidades autónomas otorga al proceso una nueva dimensión.

En el activo de esta primera experiencia participativa en la planificación hídrica destaca, de manera general, el aprendizaje social de nuevas formas de gobernanza. Los modelos seguidos han sido variados, así como los resultados obtenidos, pero en todos los casos se puede constatar un avance notable en la comprensión de los objetivos, la función y los procedimientos de la participación. Sin embargo, este aprendizaje tiene una validez limitada, al quedar restringido a los (escasos) participantes. En efecto, salvo excepciones como la de Cataluña, dónde se ha promovido una intensa campaña de información y movilización de los agentes sociales, con el fin de incentivar su participación, en la mayor parte del estado, las personas involucradas en el proceso de participación constituyen una muy exigua representación del cuerpo social.

Con todo, la creación de oficinas de participación en la mayor parte de las confederaciones hidrográficas y en las agencias de aguas o departamentos de medio ambiente de las comunidades autónomas, la formación de numerosos consultores externos en materia de participación, la elaboración y puesta en práctica de metodologías participativas y la reflexión y elaboración teórica a partir de las experiencias realizadas, constituyen un importante patrimonio social, generado en apenas cuatro años.

Y, sin embargo, se podía haber hecho mucho más. El balance se ha visto lastrado por las resistencias de quienes no han comprendido, o no han querido asumir, el cambio en los fines y en la manera de hacer la política de aguas, promovido por la directiva. La nueva política exige una reforma de la administración que sólo se ha producido de forma marginal (en las confederaciones) o excepcional (en alguna agencia autonómica, como la catalana). El personal encargado de la planificación en estos organismos ha sido formado para la construcción de obras hidráulicas y no está profesionalmente cualificado para las demandas sociales y técnicas actuales emanadas de la DMA, que reclaman conocimientos de ecología, de economía o, como en el caso de la participación, de otras ciencias sociales.

Esta falta de competencia del personal de la administración hídrica se ha suplido, en el mejor de los casos, con la consultoría externa, pero lamentablemente no ha faltado la incomprensión, cuando no la resistencia, de los responsables de la planificación. El resultado hasta la fecha, ha sido en general, el del mantenimiento separado de las dos culturas de planificación, la tecnocrática-autoritaria tradicional y la participativa, inspirada por la DMA. Por un lado se redactan los planes -ahora ampliados en su contenido con los nuevos requisitos que exige Bruselas- y, por otro, con el mismo propósito de cumplir el expediente comunitario, se realizan los procesos de participación. La falta de integración de ambos recorridos es manifiesta y se evidencia en la utilización de la consulta –de los documentos ya cocinados- como instrumento privilegiado para el cumplimiento del artículo 14 de la directiva (4).

Con las salvedades territoriales ya señaladas, el fomento activo de la participación de los nuevos agentes (conservacionistas, usuarios lúdicos, etc.) y del público en general no se ha producido hasta la fecha, mientras los agentes tradicionales (regantes, eléctricas, constructoras) conservan los canales privilegiados de comunicación (y presión), participando así «por la puerta trasera».

Conclusión

En la fase actual de elaboración de los planes de gestión de cuenca, en la que se han presentado a consulta los esquemas de temas importantes y se está procediendo a la redacción de los borradores de los planes, aparecen las diferencias territoriales y los límites de los procesos de participación activados. Los procesos más sólidos se han desarrollado en las administraciones autonómicas, especialmente en Cataluña, dónde a pesar de las dificultades derivadas de los conflictos latentes, exacerbados por la sequía, se han alcanzado importantes acuerdos con el compromiso de la administración de estudiar la vía de incorporarlos a los planes. En el territorio dependiente de la administración central, en el que la participación se ha desarrollado con un perfil notablemente bajo, las perspectivas para el futuro inmediato están marcadas por la incertidumbre ante los síntomas involutivos de la política de aguas (y ambiental, en general) del actual gobierno.

Acerca del esquema DPSIR (Drivers-Pressures-State-Impact-Response o ,en castellano, Fuerzas motrices-Presiones-Estado-Impacto-Respuesta) se puede encontrar abundante bibliografía en la página de la Agencia Europea del Medio Ambiente
http://www.eea.europa.eu/es

La Fundación Nueva Cultura del Agua desarrolla un proyecto de Seguimiento de la Implementación de la Directiva Marco del Agua en las Cuencas Españolas, cuyo contenido se puede consultar en http://www.unizar.es/fnca/index3.php?id=1&pag=18 Para una evaluación específica del proceso de participación, véase Espulga, J. y Subirats, J. (2008)

Art. 14.1 Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca.

 

Referencias

CIS (2003) Public Participation in relation to the Water Framework Directive Guidance document nº 8, Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC)
http://circa.europa.eu/Public/irc/env/wfd/library?l=/framework_directive/guidance_documents/guidancesnos8spublicspar/_EN_1.0_&a=d

Existe traducción al castellano (sin anexos) como Participación ciudadana en relación con la Directiva Marco del Agua. Documento guía Nº 8 de la Estrategia Común de Implantación [sic] de la Directiva Marco del Agua (2000/60/CE), Bakeaz, Bilbao, 2006
http://www.unizar.es/fnca/docu/docu138.pdf

Espluga, J. y Subirats, J. (2008) Participación ciudadana en las políticas de agua en España. Panel científico-técnico de seguimiento de la política de aguas, Convenio Universidad de Sevilla-Ministerio de Medio Ambiente, Fundación Nueva Cultura del Agua
http://www.unizar.es/fnca/varios/panel/53.pdf

Funtowicz, S. O. y Ravetz, J. R. (2000) La ciencia posnormal. Ciencia con la gente, Icaria, Barcelona 2000

 

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